काठमाडौँ । लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा राज्य सञ्चालनको सबैभन्दा महत्वपूर्ण आधार कानुन हो। संविधानदेखि ऐन, नियमावली, विनियम, कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्ड र कानुनबमोजिम जारी हुने आदेशसम्म राज्यका सम्पूर्ण संरचना कानुनकै आधारमा चल्ने गर्छन्। तर नेपालको सन्दर्भमा कानुन निर्माण र त्यसको कार्यान्वयनबीच एउटा गम्भीर समस्या लामो समयदेखि देखिँदै आएको छ—संसद्ले बनाएको मूल कानुनलाई कार्यान्वयन गर्ने नाममा कार्यपालिका र विभिन्न सरकारी निकायले बनाउने प्रत्यायोजित विधायनमाथि पर्याप्त संसदीय निगरानी नहुनु।

यही कमजोरीका कारण कतिपय अवस्थामा संसद्ले नसोचेका, छलफल नगरेका वा स्पष्ट रूपमा अधिकार नदिएका विषयसमेत नियमावली, कार्यविधि वा निर्देशिकामार्फत नियमन गर्ने प्रवृत्ति बढेको छ। यसको प्रत्यक्ष असर नागरिकले सरकारी कार्यालयमा भोग्ने झन्झट, अनावश्यक प्रक्रिया, प्रशासनिक स्वेच्छाचारिता र अन्ततः भ्रष्टाचारसम्म देखिन थालेको छ।

नेपालमा पहिलोपटक विधायन ऐन, २०८१ जारी भएपछि प्रत्यायोजित विधायनलाई व्यवस्थित, पारदर्शी र उत्तरदायी बनाउने कानुनी आधार तयार भएको छ। तर कानुन बनाउनु मात्र पर्याप्त हुँदैन। यसको इमानदार कार्यान्वयन भयो भने मात्र यसले प्रशासनिक मनपरीलाई नियन्त्रण गर्न सक्छ।

के हो प्रत्यायोजित विधायन ?

सामान्य सिद्धान्तअनुसार कानुन बनाउने अधिकार विधायिकासँग हुन्छ। नेपालमा संघीय संसद्, प्रदेश सभा र स्थानीय तहले आफ्नो संवैधानिक तथा कानुनी अधिकारभित्र कानुन बनाउँछन्। संविधान राज्यको मूल कानुन हो भने संसद्ले बनाउने ऐन त्यसअन्तर्गतका प्रमुख कानुनी व्यवस्था हुन्।

तर एउटा ऐनले सबै विषय अत्यन्त विस्तृत रूपमा समेट्न सम्भव हुँदैन। ऐन कार्यान्वयन गर्न आवश्यक पर्ने प्राविधिक, प्रशासनिक र प्रक्रियागत व्यवस्था नियमावली, विनियम, कार्यविधि, निर्देशिका वा मापदण्डमार्फत गरिन्छ। संसद्ले निश्चित सीमाभित्र अधिकार प्रत्यायोजन गरेपछि सरकार वा अन्य अधिकारप्राप्त निकायले बनाउने यस्ता कानुनी व्यवस्थालाई प्रत्यायोजित विधायन वा अधीनस्थ विधायन भनिन्छ।

यसको अर्थ स्पष्ट छ—संसद्ले आफ्नो सम्पूर्ण विधायिकी अधिकार हस्तान्तरण गर्दैन। उसले ऐनभित्र तोकिएको सीमामा रहेर आवश्यक कानुनी विवरण तयार गर्ने अधिकार मात्र प्रत्यायोजन गर्छ।

यही सीमाको पालना भए प्रत्यायोजित विधायन प्रभावकारी प्रशासनको साधन बन्छ। तर सीमाभन्दा बाहिर गएर नियम, कार्यविधि वा निर्देशिका बनाइयो भने त्यही प्रत्यायोजित अधिकार प्रशासनिक स्वेच्छाचारिताको माध्यम बन्न सक्छ।

नेपालको मुख्य समस्या : ऐन संसद्को, नियन्त्रण प्रशासनको

नेपालमा विधेयक संसद्मा छलफल हुन्छ। सांसदहरूले दफादफामा संशोधन प्रस्ताव राख्छन्। समितिमा बहस हुन्छ। अन्ततः संसद्ले ऐन पारित गर्छ।

तर ऐन पारित भएपछि त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने नाममा बन्ने नियमावली, कार्यविधि र निर्देशिकामाथि संसद्को चासो प्रायः समाप्त हुन्छ।

यहीँबाट समस्या सुरु हुन्छ।

ऐनमा सामान्य रूपमा ‘नेपाल सरकारले आवश्यक नियम बनाउन सक्नेछ’ भन्ने व्यवस्था राखेर ठूलो अधिकार प्रत्यायोजन गरिन्छ। त्यसपछि मन्त्रालय वा सरकारी निकायले आफ्नै व्याख्या र आवश्यकताअनुसार नियम बनाउँछ। कतिपय अवस्थामा ऐनले नदिएको अधिकार पनि कार्यविधिमार्फत सिर्जना गर्ने, नागरिकमाथि थप दायित्व थोपर्ने वा नयाँ प्रशासनिक अवरोध खडा गर्ने अवस्था आउन सक्छ।

यसले एउटा गम्भीर प्रश्न उठाउँछ—जनप्रतिनिधिले बनाएको ऐनभन्दा प्रशासनले बनाएको कार्यविधि शक्तिशाली बन्न मिल्छ कि मिल्दैन?

उत्तर स्पष्ट छ—मिल्दैन।

प्रत्यायोजित विधायन मूल ऐनको अधीनमा हुनुपर्छ। ऐनको उद्देश्य, सीमा र सिद्धान्तविपरीत नियमावली बनाउन पाइँदैन। तर व्यवहारमा यो सिद्धान्तको प्रभावकारी परीक्षण र संसदीय अनुगमन कमजोर रहँदा नागरिकले कार्यालय–कार्यालयमा फरक नियम, फरक व्याख्या र फरक व्यवहार सामना गर्नुपरेको छ।

सांसद विकासकर्मी कि कानुन निर्माता ?

नेपालको संसदीय अभ्यासमा अर्को गम्भीर समस्या सांसदको भूमिकासँग जोडिएको छ।

सांसदको प्रमुख जिम्मेवारी कानुन निर्माण गर्नु, सरकारको निगरानी गर्नु र जनताका सरोकारलाई विधायिकी प्रक्रियामा प्रतिनिधित्व गर्नु हो। तर धेरैजसो अवस्थामा सांसदको राजनीतिक सफलता सडक, पुल, भवन वा स्थानीय योजनासँग जोडेर मापन गर्ने प्रवृत्ति बलियो बनेको छ।

यसले सांसदलाई विधायिकाभन्दा ‘विकासकर्मी’का रूपमा प्रस्तुत गर्ने राजनीतिक संस्कार निर्माण गरेको छ।

विधेयक संसद्मा आउँदा सांसदले केवल ऐनका मुख्य दफा पढेर मात्र पुग्दैन। उनले कुन दफाले सरकारलाई नियम बनाउने अधिकार दिएको छ, त्यो अधिकार किन आवश्यक छ, कति व्यापक छ र त्यसको दुरुपयोग कसरी रोक्न सकिन्छ भन्ने प्रश्न पनि उठाउनुपर्छ।

ऐन पारित भएपछि पनि सांसदको जिम्मेवारी समाप्त हुँदैन।

उक्त ऐनअन्तर्गत नियमावली बन्यो कि बनेन? समयमा बन्यो कि बनेन? मूल ऐनअनुसार बन्यो कि बनेन? नागरिकलाई थप समस्या सिर्जना गर्‍यो कि समाधान? यी प्रश्न संसद्ले निरन्तर उठाउनुपर्छ।

संसद्ले यही भूमिका निर्वाह नगर्दा कानुन निर्माणको अधिकार जनप्रतिनिधिबाट विस्तारै प्रशासनतर्फ सर्दै जान सक्छ।

कार्यविधिको नाममा स्वेच्छाचारिता

नेपालमा नागरिकले सबैभन्दा धेरै झन्झट कहाँ भोग्छन्? प्रायः सरकारी कार्यालयमा।

एउटा कामका लागि धेरै कागजात। एउटा कागजका लागि धेरै कार्यालय। एउटै विषयमा फरक निकायको फरक मापदण्ड। अनि कर्मचारीको विवेकअनुसार फरक व्याख्या।

यीमध्ये कतिपय समस्या मूल ऐनबाट होइन, त्यसअन्तर्गत बनाइएका प्रक्रिया र कार्यविधिबाट सिर्जना भएका हुन सक्छन्।

जब कानुन स्पष्ट हुँदैन वा ऐनले दिएको अधिकारको सीमाबाहिर गएर प्रशासनिक प्रक्रिया निर्माण गरिन्छ, त्यहाँ कर्मचारीको विवेकाधिकार बढ्छ। विवेकाधिकार बढेसँगै अनियमितता र भ्रष्टाचारको सम्भावना पनि बढ्छ।

त्यसैले प्रत्यायोजित विधायनको प्रश्न केवल कानुनका विद्यार्थी वा संसदीय समितिको विषय मात्र होइन। यो प्रत्यक्ष रूपमा नागरिकको दैनिक जीवनसँग जोडिएको विषय हो।

कुनै उद्योग खोल्न लाग्ने समय, व्यवसाय दर्ता गर्नुपर्ने प्रक्रिया, अनुमति लिनुपर्ने झन्झट वा सरकारी सेवा प्राप्त गर्न लाग्ने अनावश्यक खर्च—यी सबैको सम्बन्ध कानुनी तथा प्रशासनिक संरचनासँग हुन्छ।

खराब कानुनले नागरिकलाई दुःख दिन्छ। तर ऐनभन्दा बाहिर गएर बनाइएको खराब कार्यविधिले नागरिकलाई झन् बढी दुःख दिन सक्छ।

विधायन ऐन, २०८१ : अवसर कि अर्को कागजी कानुन ?

नेपालमा विधायन ऐन, २०८१ जारी हुनु यस अर्थमा महत्वपूर्ण कदम हो कि यसले कानुन निर्माणको प्रक्रिया र प्रत्यायोजित विधायनलाई व्यवस्थित गर्ने आधार दिएको छ।

तर नेपालमा समस्या कानुनको अभाव मात्र होइन। समस्या कार्यान्वयनको पनि हो।

ऐन बनेपछि त्यसको पालना गर्ने निकायमाथि प्रभावकारी निगरानी भएन भने नयाँ कानुन पनि पुरानै बेथितिको सूचीमा थपिन सक्छ। त्यसैले विधायन ऐनलाई प्रभावकारी बनाउन सरकारले प्रत्यायोजित विधायन बनाउँदा स्पष्ट कानुनी आधार देखाउनुपर्ने, त्यसको औचित्य पुष्टि गर्नुपर्ने र मूल ऐनको सीमाभित्र रहनुपर्ने संस्कार विकास गर्नुपर्छ।

संसदीय समितिहरूले पनि ऐन कार्यान्वयनको अनुगमनलाई आफ्नो नियमित कार्यसूची बनाउनुपर्छ।

संसद्, सरकार र न्यायपालिकाको साझा दायित्व

प्रत्यायोजित विधायनको उचित प्रयोगका लागि तीनवटै राज्य संयन्त्रको भूमिका महत्वपूर्ण हुन्छ।

संसद्को जिम्मेवारी ऐन बनाउँदा अधिकार कति र किन प्रत्यायोजन गर्ने भन्ने स्पष्ट गर्नु हो। अत्यधिक खुला र अस्पष्ट अधिकार दिएर सरकारलाई कानुन निर्माणको स्वतन्त्रता दिनु संसदीय जिम्मेवारीबाट पन्छिनु हो।

सरकारको जिम्मेवारी संसद्ले दिएको अधिकारको सीमाभित्र रहेर मात्र नियम र कार्यविधि बनाउनु हो। कार्यपालिका संसद्को विकल्प होइन। उसले ऐन कार्यान्वयनका लागि आवश्यक व्यवस्था गर्न सक्छ, तर नयाँ कानुनी नीति निर्माण गरेर जनप्रतिनिधिको भूमिकालाई विस्थापित गर्न सक्दैन।

न्यायपालिकाको भूमिका प्रत्यायोजित विधायन मूल कानुन र संविधानअनुकूल छ कि छैन भनेर परीक्षण गर्नु हो। कुनै नियम वा कार्यविधि ऐनभन्दा बाहिर गएको अवस्थामा न्यायिक परीक्षणमार्फत त्यसलाई सच्याउन वा आवश्यक परे बदर गर्न सकिन्छ।

नागरिक समाज, नेपाल बार एसोसिएसन, उद्योग–वाणिज्य क्षेत्र तथा विभिन्न पेशागत संस्थाले पनि यस्ता कानुनी व्यवस्थाको निगरानी गर्नुपर्छ।

कानुनको शासनको वास्तविक परीक्षा

कानुनको शासनको अर्थ धेरै कानुन हुनु होइन।

राजपत्रमा हजारौँ ऐन, नियमावली र निर्देशिका हुनु मात्रले कानुनी राज्य स्थापित हुँदैन। वास्तविक कानुनी शासन त्यतिबेला स्थापित हुन्छ, जब नागरिकले थाहा पाउँछ—सरकारी अधिकारीले किन यस्तो निर्णय गर्‍यो, कुन कानुनका आधारमा गर्‍यो र त्यो निर्णयलाई कहाँ चुनौती दिन सकिन्छ।

नेपालमा अहिले पनि धेरै नागरिक सरकारी कार्यालयको ढोका धाउँदा ‘कानुन के छ?’ भन्दा ‘साहेबले के भन्नुभयो?’ भन्ने अवस्थाबाट गुज्रिरहेका छन्।

यो कानुनी राज्यको संकेत होइन।

राज्य कानुनबाट चल्नुपर्छ, व्यक्तिको इच्छा वा कर्मचारीको विवेकबाट होइन।

त्यसैले अब संसद्ले आफ्नो मूल भूमिका सम्झनुपर्छ। सांसदको सफलता कति सडक बने भन्ने मात्र होइन, कति राम्रो कानुन बन्यो, कति खराब कानुनी व्यवस्था रोकियो र कति प्रशासनिक स्वेच्छाचारितामाथि नियन्त्रण भयो भन्ने आधारमा पनि मापन हुनुपर्छ।

सरकारले पनि प्रत्यायोजित अधिकारलाई आफ्नो सुविधा अनुसार कानुन बनाउने ‘खुला लाइसेन्स’ ठान्नु हुँदैन। संसद्ले दिएको अधिकारको दुरुपयोग लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाकै कमजोरी हो।

नेपालमा भ्रष्टाचार, ढिलासुस्ती र प्रशासनिक झन्झटको चर्चा धेरै हुन्छ। तर त्यसको एउटा जरो खराब, अस्पष्ट र अनियन्त्रित प्रत्यायोजित विधायन पनि हुन सक्छ भन्ने विषयमा पर्याप्त बहस भएको छैन।

विधायन ऐन, २०८१ ले अब एउटा अवसर दिएको छ।

यो अवसरलाई केवल अर्को कानुन बनाएर राजपत्रमा सीमित गर्ने कि संसद्लाई वास्तविक अर्थमा कानुन निर्माण गर्ने संस्था र सरकारलाई कानुन कार्यान्वयन गर्ने उत्तरदायी निकाय बनाउने—अब यसको निर्णय राज्यका तीनै अंगले गर्नुपर्नेछ।

संसद्ले कानुन बनाओस्। सरकारले त्यसलाई इमानदारीपूर्वक कार्यान्वयन गरोस्। न्यायपालिकाले कानुनी सीमाको रक्षा गरोस्।

यति मात्र हुन सके पनि नागरिकले सरकारी कार्यालयमा भोगिरहेको अनावश्यक झन्झट कम हुनेछ, प्रशासनको मनपरीमाथि नियन्त्रण हुनेछ र कानुन वास्तवमै जनताको सेवाका लागि बनेको छ भन्ने विश्वास बलियो बन्नेछ।

Originally published on abcnews.com.np.