काठमाडौं ।  नेपालले एकात्मक शासन प्रणालीबाट संघीय संरचनातर्फ प्रवेश गरेको करिब एक दशक पूरा हुन लागेको छ। संघीयताको मूल उद्देश्य राजनीतिक अधिकार मात्र प्रदेश र स्थानीय तहमा पुर्‍याउनु थिएन; राज्यको वित्तीय स्रोत, खर्च गर्ने अधिकार र विकासको निर्णय प्रक्रियासमेत तल्लो तहसम्म विकेन्द्रित गर्नु थियो। तर संघीयता कार्यान्वयनको अनुभव हेर्दा राजनीतिक संरचना विकेन्द्रित भए पनि वित्तीय अधिकार र स्रोत परिचालनमा केन्द्रको प्रभुत्व अझै बलियो रहेको देखिन्छ।

नेपालको संविधान, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ तथा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन, २०७४ ले वित्तीय संघीयताको आधार तयार गरेका छन्। राजस्व अधिकारको बाँडफाँट, खर्च जिम्मेवारी, अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरण र आन्तरिक ऋण व्यवस्थापनलाई यसको प्रमुख आधार मानिएको छ। तर व्यवहारमा प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्ना जिम्मेवारीअनुसार पर्याप्त स्रोत जुटाउन नसक्दा संघीय अनुदानमा निर्भर हुनुपर्ने अवस्था कायमै छ।

यसले नेपालको संघीयतालाई एउटा गम्भीर प्रश्नतर्फ उभ्याएको छ—राजनीतिक रूपमा अधिकार विकेन्द्रीकरण भए पनि आर्थिक रूपमा सरकारहरू कति स्वायत्त छन्?

वित्तीय संघीयताको सबैभन्दा ठूलो विरोधाभास यही हो। संविधानले तीनै तहका सरकारलाई आफ्ना क्षेत्राधिकारअनुसार कर तथा गैरकर राजस्व उठाउने अधिकार दिएको छ। तर प्रदेश र स्थानीय तहको वास्तविक आम्दानी क्षमता अझै कमजोर छ।

तल्लो तहका सरकारहरूको कुल बजेटको ठूलो हिस्सा संघीय सरकारबाट आउने अनुदान र राजस्व बाँडफाँटमा निर्भर छ। प्रदेशसँग सवारीसाधन करलगायत सीमित राजस्व स्रोत छन् भने स्थानीय तह घरजग्गा, सम्पत्ति, व्यवसाय तथा अन्य स्थानीय करमा निर्भर छन्।

तर कराधारको सीमितता, कर प्रशासनको कमजोरी, अनौपचारिक अर्थतन्त्र र राजनीतिक संवेदनशीलताका कारण स्थानीय तहले आफ्नो आन्तरिक राजस्व क्षमता पूर्ण रूपमा उपयोग गर्न सकेका छैनन्। पालिकाहरूको आन्तरिक राजस्व संकलनमा अपेक्षित उपलब्धि नहुनुले उनीहरूको वित्तीय स्वायत्तता कमजोर बनाएको छ।

यसको परिणामस्वरूप संघीय सरकारसँग स्रोत हुन्छ, तर सेवा प्रवाहको ठूलो जिम्मेवारी प्रदेश र स्थानीय तहले वहन गर्नुपर्छ। अर्थात् खर्चको जिम्मेवारी तल, स्रोतको नियन्त्रण माथि रहने अवस्था अझै कायम छ।

संघीय अनुदान : सहयोग कि नियन्त्रण?

संघीयताको मर्मअनुसार संघबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा वित्तीय हस्तान्तरण हुनुपर्छ। त्यसका लागि वित्तीय समानीकरण, ससर्त, समपूरक र विशेष अनुदानको व्यवस्था गरिएको छ।

तर ससर्त अनुदानको अत्यधिक प्रयोगले तल्लो तहको वित्तीय स्वायत्ततामाथि प्रश्न उठाएको छ।

ससर्त अनुदानमा संघले रकमसँगै खर्च गर्ने क्षेत्र र प्रक्रिया पनि निर्धारण गर्छ। यस्तो प्रणाली निश्चित राष्ट्रिय प्राथमिकता कार्यान्वयनका लागि आवश्यक हुन सक्छ। तर यसको हिस्सा अत्यधिक बढ्दा प्रदेश र स्थानीय सरकार आफैँले आफ्नो प्राथमिकता निर्धारण गर्ने अधिकारबाट कमजोर हुन्छन्।

वित्तीय संघीयताको उद्देश्य तल्लो तहलाई आफ्नो स्थानीय आवश्यकता पहिचान गरेर स्रोत खर्च गर्ने क्षमता दिनु हो। उदाहरणका लागि हिमाली जिल्लाको प्राथमिकता सडक र खानेपानी हुन सक्छ भने तराईको प्राथमिकता सिँचाइ, कृषि र स्वास्थ्य हुन सक्छ। सबै ठाउँमा केन्द्रले एउटै शर्त लगाएर बजेट पठाउँदा स्थानीय आवश्यकता र बजेटबीच असन्तुलन पैदा हुन सक्छ।

त्यसैले अबको बहस कति अनुदान दिनेभन्दा कस्तो प्रकृतिको अनुदान दिने भन्नेमा केन्द्रित हुन आवश्यक छ।

वित्तीय समानीकरण अनुदानको उद्देश्य प्रदेश तथा स्थानीय तहबीच रहेको स्रोत र खर्चको असमानता घटाउनु हो। कमजोर राजस्व क्षमता भएका स्थानीय तहलाई पनि आधारभूत सेवा उपलब्ध गराउन सक्ने बनाउनु यसको मूल उद्देश्य हो।

तर व्यवहारमा समानीकरण अनुदानभन्दा ससर्त तथा अन्य प्रकारका हस्तान्तरणको प्रभाव बढी हुँदा स्थानीय सरकारको स्वायत्तता सीमित हुन सक्छ।

अब संघीय सरकारले तल्लो तहलाई ‘के गर्ने’ भनेर निर्देशन दिनेभन्दा ‘नतिजा के हासिल गर्ने’ भनेर मापदण्ड निर्धारण गर्ने प्रणालीतर्फ जान आवश्यक छ।

यसले स्थानीय सरकारलाई आफ्नै प्राथमिकताअनुसार खर्च गर्ने स्वतन्त्रता दिन्छ र संघलाई नतिजाको अनुगमन गर्ने भूमिका प्रदान गर्छ।

वित्तीय संघीयताको अर्को ठूलो समस्या कराधिकारको स्पष्टता हो।

संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको कर अधिकार बाँडेको भए पनि व्यवहारमा केही क्षेत्रमा दोहोरोपन र विवाद देखिन्छ। सवारीसाधन कर, घरजग्गा, विज्ञापन तथा व्यवसायसँग सम्बन्धित करका विषयमा नागरिक र व्यवसायीले विभिन्न तहका सरकारलाई कर तिर्नुपर्ने अवस्था देखिन्छ।

यसले दुई समस्या सिर्जना गर्छ।

पहिलो, करदातामा अन्योल उत्पन्न हुन्छ।

दोस्रो, एउटै आर्थिक गतिविधिमा विभिन्न तहबाट कर लाग्दा व्यवसायको लागत बढ्न सक्छ।

संघीयताको उद्देश्य सरकार नजिक ल्याउनु हो, करको बोझ नजिक ल्याउनु होइन।

त्यसैले कराधिकारको पुनरावलोकन गर्दै कुन तहले कुन कर उठाउने भन्ने विषय स्पष्ट र व्यवहारिक रूपमा निर्धारण गर्नुपर्छ।

बजेट छ, खर्च गर्ने क्षमता छैन

वित्तीय संघीयताको समस्या स्रोत प्राप्तिमा मात्रै सीमित छैन। अर्को गम्भीर समस्या प्राप्त स्रोत खर्च गर्ने क्षमतामा देखिन्छ।

प्रदेश तथा स्थानीय तहमा विनियोजित बजेटको ठूलो हिस्सा खर्च हुन नसक्ने अवस्था अझै छ। विशेषगरी पुँजीगत खर्च कमजोर हुँदा पूर्वाधार निर्माण, रोजगारी सिर्जना र स्थानीय आर्थिक गतिविधिमा अपेक्षित प्रभाव पर्न सकेको छैन।

वर्षको सुरुवातमा योजना र बजेट स्वीकृत हुन्छ। तर कार्यान्वयनका लागि आवश्यक प्रशासनिक प्रक्रिया, खरिद प्रक्रिया, प्राविधिक जनशक्ति र निर्णय क्षमता कमजोर हुँदा खर्च अन्तिम महिनामा केन्द्रित हुने गर्छ।

यसले दुईवटा समस्या निम्त्याउँछ—एकातिर बजेट खर्च हुँदैन, अर्कोतिर आर्थिक वर्षको अन्त्यमा हतारमा खर्च गर्ने प्रवृत्ति बढ्छ।

यसलाई वित्तीय अनुशासनको समस्या मात्र भनेर हेर्न मिल्दैन। यो स्थानीय सरकारको संस्थागत क्षमतासँग जोडिएको संरचनात्मक समस्या हो।

जनशक्ति अभाव : संघीयताको मौन संकट

स्थानीय तहलाई अधिकार दिइएको छ। बजेट पनि दिइएको छ। तर त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने दक्ष जनशक्ति पर्याप्त छैन।

धेरै स्थानीय तहमा दक्ष लेखापाल, इन्जिनियर, कानुनी विज्ञ, वित्तीय विश्लेषक तथा योजना निर्माणमा दक्ष जनशक्तिको अभाव छ।

यसको प्रत्यक्ष असर बजेट निर्माणदेखि आयोजना कार्यान्वयनसम्म पर्छ। कतिपय अवस्थामा स्थानीय तहले आफ्नो आवश्यकता र प्राथमिकताअनुसार परियोजना पहिचान गर्नसमेत कठिनाइ भोगिरहेका छन्।

त्यसैले वित्तीय संघीयताको सुधारलाई केवल बजेट र कानुनको विषय बनाउनु पर्याप्त हुँदैन। स्थानीय तहको प्रशासनिक र प्राविधिक क्षमता निर्माण संघीयताको मूल पूर्वाधार हो।

स्थानीय सञ्चित कोष व्यवस्थापन प्रणाली (SuTRA) जस्ता डिजिटल प्रणालीको प्रयोगले वित्तीय पारदर्शिता र अभिलेखीकरणमा महत्वपूर्ण सुधार ल्याएको छ।

तर प्रविधि मात्र पर्याप्त हुँदैन। प्रणाली चलाउने जनशक्ति, तथ्यांक विश्लेषण गर्ने क्षमता र निर्णय प्रक्रियामा त्यसको प्रयोग आवश्यक हुन्छ।

अब तीनै तहका सरकारको वित्तीय तथ्यांकलाई एकीकृत गर्ने दिशामा जानुपर्छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका बजेट, राजस्व, खर्च, बेरुजु र परियोजनाको प्रगति एउटै डिजिटल प्रणालीबाट वास्तविक समयमा हेर्न सकिने व्यवस्था भए वित्तीय शासनमा ठूलो सुधार आउन सक्छ।

यसले कुनै मन्त्रालय वा स्थानीय तहले बजेट खर्च नगरेको, कुनै परियोजना लामो समयदेखि अलपत्र रहेको वा कुनै क्षेत्रमा असामान्य खर्च भएको अवस्था तत्काल पहिचान गर्न सहयोग पुर्‍याउँछ।

वित्तीय संघीयताको सबैभन्दा संवेदनशील प्रश्न राजनीतिक प्रभावको हो।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले वस्तुगत सूचकका आधारमा अनुदान बाँडफाँटको सिफारिस गर्छ। तर विशेष तथा समपूरक अनुदान वितरणमा राजनीतिक पहुँचको प्रभाव रहेको गुनासो बारम्बार उठ्ने गरेको छ।

यदि स्रोत आवश्यकता, जनसंख्या, भौगोलिक कठिनाइ, राजस्व क्षमता र विकासको स्तरका आधारमा नभई राजनीतिक पहुँचका आधारमा वितरण भयो भने वित्तीय संघीयताको मूल उद्देश्य नै कमजोर हुन्छ।

यसबाट दुई प्रकारको असमानता जन्मन्छ—राजनीतिक रूपमा पहुँच भएका स्थानीय तहले बढी स्रोत पाउने र कमजोर प्रतिनिधित्व भएका क्षेत्र थप पछाडि पर्ने।

त्यसैले वित्तीय हस्तान्तरणको आधार पारदर्शी, मापनयोग्य र राजनीतिक हस्तक्षेपबाट मुक्त हुनुपर्छ।

संघीयताको अर्को विरोधाभास : खुद्रे आयोजना

संघीय सरकारले अझै पनि स्थानीय प्रकृतिका साना आयोजना आफ्नै बजेटमा राख्ने प्रवृत्ति पूर्ण रूपमा त्याग्न सकेको छैन।

केन्द्रबाट साना–साना आयोजना सञ्चालन गर्दा स्थानीय सरकारको भूमिकासँग दोहोरोपन सिर्जना हुन्छ। एउटै क्षेत्रमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले समान प्रकृतिका आयोजना सञ्चालन गर्न सक्छन्।

यसले स्रोतको छरपस्ट प्रयोग मात्र गर्दैन, जवाफदेहितासमेत अस्पष्ट बनाउँछ।

कुन आयोजना कुन तहले गर्ने भन्ने विषयमा स्पष्ट सीमा निर्धारण गर्नु आवश्यक छ। संघीय सरकार राष्ट्रिय महत्वका रणनीतिक पूर्वाधार र राष्ट्रिय नीति कार्यान्वयनमा केन्द्रित हुनुपर्छ। प्रदेशले अन्तरस्थानीय तथा प्रदेशस्तरीय पूर्वाधारमा र स्थानीय तहले स्थानीय सेवा तथा विकासमा ध्यान दिनुपर्छ।

वित्तीय संघीयता प्रभावकारी हुन वित्तीय अनुशासन अपरिहार्य छ।

महालेखा परीक्षकका प्रतिवेदनहरूले विभिन्न तहका सरकारमा बेरुजु, प्रक्रिया उल्लंघन, खरिदसम्बन्धी कमजोरी र बजेट कार्यान्वयनका समस्या औँल्याउँदै आएका छन्।

कतिपय स्थानीय तहमा प्रतिस्पर्धात्मक खरिद प्रक्रियाको सट्टा कोटेसनमा निर्भर हुने, कानुनी प्रक्रिया पूरा नगरी खर्च गर्ने वा उद्देश्यअनुसार बजेट प्रयोग नगर्ने समस्या देखिन्छ।

यसको समाधान प्रत्येक वर्ष बेरुजु औँल्याएर मात्र सम्भव हुँदैन। बेरुजु नआउने प्रणाली निर्माण गर्नुपर्छ।

त्यसका लागि डिजिटल खरिद प्रणाली, आन्तरिक लेखापरीक्षण, नियमित सार्वजनिक सुनुवाइ, कार्यसम्पादन मूल्यांकन र जिम्मेवार अधिकारीको स्पष्ट उत्तरदायित्व आवश्यक छ।

सुधारका लागि पाँच प्रमुख बाटा

अब वित्तीय संघीयतालाई नयाँ चरणमा लैजान कम्तीमा पाँच क्षेत्रमा सुधार आवश्यक देखिन्छ।

पहिलो—कराधिकार स्पष्ट पार्ने।
संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच दोहोरो कराधिकार हटाएर कर प्रणालीलाई सरल बनाउनुपर्छ।

दोस्रो—अनुदानको संरचना परिवर्तन गर्ने।
ससर्त अनुदानको हिस्सा क्रमशः घटाएर वित्तीय समानीकरण अनुदानको भूमिका बलियो बनाउनुपर्छ। तल्लो तहलाई परिणाम हासिल गर्ने स्वतन्त्रता दिनुपर्छ।

तेस्रो—स्थानीय राजस्व क्षमता बढाउने।
करको दर मात्र बढाउने होइन, करको दायरा विस्तार, डिजिटल कर प्रशासन, सम्पत्ति अभिलेखको आधुनिकीकरण र अनौपचारिक अर्थतन्त्रलाई औपचारिक प्रणालीमा ल्याउनुपर्छ।

चौथो—दक्ष जनशक्ति सुनिश्चित गर्ने।
स्थानीय तहमा लेखा, इन्जिनियरिङ, योजना, कानुन र वित्त व्यवस्थापनका स्थायी तथा दक्ष जनशक्ति उपलब्ध गराउनुपर्छ।

पाँचौँ—नतिजामा आधारित बजेट प्रणाली लागू गर्ने।
कति रकम खर्च भयो भन्नेभन्दा त्यसबाट कति सडक बने, कति विद्यार्थी लाभान्वित भए, कति रोजगारी सिर्जना भयो र सेवाको गुणस्तर कति सुधारियो भन्ने आधारमा बजेटको मूल्यांकन हुनुपर्छ।

अबको संघीयता : अधिकारभन्दा परिणामको बहस

नेपालको संघीयताको पहिलो चरणमा बहस मुख्यतः अधिकार बाँडफाँटमा केन्द्रित थियो। अब दोस्रो चरणमा स्रोत, क्षमता र परिणाम केन्द्रमा राख्नुपर्ने समय आएको छ।

संघीयता सफल भएको प्रमाण प्रदेशको संख्या वा स्थानीय तहको संख्या होइन। नागरिकले आफ्नो घरनजिकै गुणस्तरीय स्वास्थ्य सेवा पाए कि पाएनन्, विद्यालय सुधार भयो कि भएन, सडक बने कि बनेन, किसानले बजार पाए कि पाएनन्, रोजगारी सिर्जना भयो कि भएन र सार्वजनिक सेवा लिन घण्टौँ लाइन बस्नुपर्छ कि पर्दैन भन्ने प्रश्नले संघीयताको सफलता मापन गर्नुपर्छ।

त्यसैले आगामी दिनमा संघीय वित्त प्रणालीलाई केवल अनुदान वितरणको संयन्त्रबाट आर्थिक स्वायत्तता, उत्तरदायित्व र परिणाम उत्पादन गर्ने प्रणालीमा रूपान्तरण गर्न आवश्यक छ।

नेपालले राजनीतिक संघीयताको संरचना निर्माण गरिसकेको छ। अब त्यसलाई वित्तीय रूपमा पनि अर्थपूर्ण बनाउने चुनौती छ।

प्रदेश र स्थानीय तहलाई अधिकार दिएर मात्र संघीयता बलियो हुँदैन। उनीहरूलाई आफ्नो जिम्मेवारीअनुसार स्रोत जुटाउने क्षमता, स्वतन्त्र रूपमा प्राथमिकता निर्धारण गर्ने अधिकार, दक्ष जनशक्ति र जवाफदेही वित्तीय प्रणाली पनि आवश्यक हुन्छ।

यसका लागि अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनको पुनरावलोकन, कराधिकारको स्पष्टता, अनुदान प्रणालीको सुधार, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको संस्थागत सुदृढीकरण, डिजिटल वित्तीय सूचना प्रणालीको एकीकरण र कार्यसम्पादनमा आधारित बजेट प्रणाली लागू गर्नुपर्छ।

आगामी दुई वर्षलाई वित्तीय संघीयता सुधारको निर्णायक समय बनाएर स्पष्ट समयसीमासहितको कार्ययोजना कार्यान्वयन गर्न सकिएमा नेपालको संघीयता नयाँ चरणमा प्रवेश गर्न सक्छ।

अन्यथा, अधिकार तल्लो तहमा तर स्रोत र निर्णय केन्द्रमै रहने संघीयता कागजमा विकेन्द्रीकृत र व्यवहारमा केन्द्रीकृत शासनकै अर्को रूप बन्ने जोखिम रहन्छ।

Originally published on abcnews.com.np.